Podpisana przez Prezydenta RP nowelizacja ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko zwiększa uprawnienia organizacji ekologicznych i wydłuża czas uzyskiwania pozwoleń na przedsięwzięcia deweloperskie. Możliwe będzie wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zawieszając postępowanie w sprawie pozwoleń na inwestycje. Ale prawo przewiduje również pewne środki, które mogą ograniczyć negatywny wpływ takich orzeczeń na inwestorów.
Wprowadzenie nowych przepisów było niezbędne do pełnego wdrożenia dyrektywy OOŚ (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny wpływu niektórych przedsięwzięć publicznych i prywatnych na środowisko). Nowelizacja jest następstwem wydania przez Komisję Europejską uzasadnionej opinii z dnia 7 marca 2019 r. (postępowanie w sprawie naruszenia 2016/2046) w sprawie niewłaściwej implementacji przepisów dyrektywy o dostępie do wymiaru sprawiedliwości. Nowelizacja ma na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości oraz zwiększenie uprawnień stron i organizacji ekologicznych w postępowaniach o pozwolenie na realizację inwestycji. Polskie rozwiązania prawne zostały również skrytykowane za brak możliwości wystąpienia do sądu o zastosowanie środka zabezpieczającego, co pozwoliłoby na wstrzymanie realizacji planowanego przedsięwzięcia do czasu rozstrzygnięcia, czy decyzje zezwalające na przedsięwzięcie zostały wydane zgodnie z prawem. Ten problem również rozwiązują nowe przepisy, któremu warto się bliżej przyjrzeć. Nowelizacja wprowadza dwa nowe instrumenty umożliwiające wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: wstrzymanie wykonania decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej przez sąd administracyjny.
Aktualna wykonalność decyzji środowiskowych
Organ administracji wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach może nadać jej rygor natychmiastowej wykonalności. Pozwala to inwestorowi na uzyskanie kolejnych decyzji projektowych, takich jak indywidualna decyzja o warunkach zabudowy czy pozwolenie na budowę, bez czekania na rozstrzygnięcie odwołań od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym rygor natychmiastowej wykonalności umożliwia inwestorowi skorzystanie z decyzji środowiskowej, zanim stanie się ona ostateczna. Jeżeli kolejne etapy uzyskiwania decyzji w procesie projektowym przebiegają sprawnie, może się nawet zdarzyć, że inwestor może rozpocząć budowę, podczas gdy przedłużające się odwołania od decyzji środowiskowej są jeszcze w toku.
Nakazanie natychmiastowej wykonalności orzeczenia powinno stanowić wyjątek, ale w praktyce urzędnicy czasami zbyt pochopnie korzystali z tego instrumentu. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego orzeczenie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne, jeżeli jest to konieczne dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego albo dla ochrony gospodarki narodowej przed dużymi stratami, albo ze względu na inny interes społeczny lub niezwykle ważny interes strony. Często do wydania takiego postanowienia wykorzystywana jest ostatnia z tych podstaw, choć udowodnienie jej w praktyce powinno być bardzo trudne, gdyż przepisy zostały tak skonstruowane, że wydanie nakazu jest wyjątkiem od reguły. Aby podkreślić wyjątkowość tej instytucji, jej stosowanie uzależniono od wykazania ważnego interesu strony. Ponadto, to zainteresowanie powinno być „wyjątkowo ważne”. To z kolei oznacza, że rygor natychmiastowej wykonalności powinien mieć zastosowanie do naprawdę wyjątkowych sytuacji.
Dla stron postępowania innych niż inwestor oraz dla organizacji ekologicznych nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie było korzystne. Skutki decyzji wydanej przez organ I instancji nie mogły zostać „zawieszone”, o ile kolejne decyzje były pozytywne dla inwestora. Inwestor mógł bowiem w trakcie całej procedury odwoławczej powoływać się na rygor natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Jeżeli odwołania administracyjne innych stron lub organizacji ekologicznych nie osiągnęły zamierzonego skutku, a organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, inwestor mógł nadal powoływać się na decyzję, mimo że została zaskarżona w sądzie administracyjnym, aż do ewentualnego jej rozstrzygnięcia obok sądu. W rzeczy samej, sądy administracyjne nie mogły wstrzymać wykonania decyzji środowiskowych. Choć kwestia ta początkowo budziła wątpliwości, z czasem wykształciła się dość spójna linia orzecznictwa sądowego, potwierdzająca to stanowisko.
Wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
Nowelizacja wprowadza szereg zmian. Jeżeli decyzji środowiskowej pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w uzasadnionych przypadkach organ rozpatrujący odwołanie administracyjne od decyzji będzie mógł wstrzymać jej natychmiastową wykonalność. Nastąpi to po rozpatrzeniu wniosku strony w drodze postanowienia. Od tej decyzji również przysługuje odwołanie. Jednak w przeciwieństwie do zaskarżenia decyzji w sądzie administracyjnym, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji, chociaż organ ją wydający może wstrzymać jej wykonanie, jeżeli uzna to za zasadne. W skrajnym przypadku może to oznaczać wydanie decyzji wstrzymującej wykonanie decyzji, która sama wstrzymała natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej. Zapewne trzeba będzie wypracować w praktyce i wyrokami sądowymi, w jakim zakresie takie działania będą dozwolone. Do tego czasu wykonalność decyzji środowiskowych stanie się prawdopodobnie nową i złożoną strefą sporną w sprawach deweloperskich.
Z perspektywy inwestora zainteresowanego jak najszybszą realizacją projektu można zaproponować następujące rekomendacje. Po pierwsze, należy pamiętać, że natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej może zostać wstrzymane na wniosek strony. Co do zasady będzie to strona (inna niż inwestor), która wniosła odwołanie od decyzji i wnioskowała o wstrzymanie odwołania. Inwestor może dowiedzieć się, że taki wniosek został złożony dopiero po otrzymaniu decyzji wstrzymującej natychmiastowe wykonanie decyzji środowiskowej, czyli gdy jest już za późno na przedstawienie argumentów przez inwestora.
Dlatego po uzyskaniu decyzji środowiskowej inwestor powinien dokładnie monitorować, czy którakolwiek ze stron wnosiła w odwołaniu o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Jeżeli taki wniosek wpłynął, należy go niezwłocznie rozpatrzyć w urzędzie organu administracji (prawo nie przewiduje doręczenia wniosku inwestorowi) i sformułować kontrargumenty, by wykazać, że wskazane we wniosku okoliczności nie uzasadniają pobytu natychmiastowego wykonania decyzji.
Przepisy nie definiują sformułowania „w uzasadnionych przypadkach”, co jest warunkiem wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Wydaje się, że należy przez to rozumieć wyjątkowe lub nadrzędne okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego wymuszają wstrzymanie wykonania orzeczenia pomimo spełnienia określonych warunków nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Pobieżna analiza nowych przepisów może sugerować niepożądany kierunek interpretacji.
Jak wspomniano, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest instytucją wyjątkową, o czym świadczy treść uzasadnienia odnoszącego się do szczególnie ważnych i wyjątkowych okoliczności. Sam „uzasadniony przypadek” nie powinien wystarczyć do przezwyciężenia skutków takiego nakazu.
Trudno ocenić, jak w praktyce będą podchodzić do tej kwestii sądy i organy administracji. Można jednak przyjąć interpretację korzystną dla inwestorów, że przypadek uzasadniony, stanowiący podstawę do wstrzymania natychmiastowej egzekucji, jest również okolicznością wyjątkową. Rzeczywiście, nadanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności wskazuje, że zaistniała sytuacja nadzwyczajna uzasadniająca niezwłoczne wykonanie przedsięwzięcia.
Rozpatrując wniosek o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ odwoławczy powinien rozważyć, czy pomimo nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, istnieje interes w zaakceptowaniu ryzyka wywołania niekorzystnych skutków, którym postanowienie ma zapobiec . Wydaje się, że będzie to bardzo trudne, a instytucja wstrzymania natychmiastowej egzekucji powinna być stosowana rzadko.
Wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez sąd administracyjny
Omówione powyżej wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej dotyczy etapu odwołania administracyjnego od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Druga możliwość wstrzymania wykonania decyzji przewidziana nowelizacją dotyczy etapu rozpoczętego wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Tutaj ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera stosowny przepis dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Sąd administracyjny rozpoznający zażalenie na decyzję może wydać postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia znacznych szkód lub trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast w przypadku decyzji środowiskowych instytucja ta nie była stosowana, gdyż w orzecznictwie uznano, że decyzja środowiskowa sama w sobie nie uprawnia do realizacji przedsięwzięcia, a więc wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej było niedopuszczalne.
Także tutaj nowelizacja przewiduje istotną zmianę, gdyż wprost stwierdza, że do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy stosować przepisy o wstrzymaniu egzekucji przez sąd. Jednocześnie nowelizacja dodaje, że przez skutki trudne do odwrócenia rozumie się skutki podjęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego została wydana zaskarżona decyzja.
Z punktu widzenia inwestora należy wskazać, że ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy ubiegającym się o pobyt, dlatego jego roszczenia powinny być poparte dokumentami źródłowymi. W praktyce wydaje się jednak, że będzie to łatwe, gdyż sama nowelizacja wskazuje, że tak trudne do odwrócenia skutki należy rozumieć jako wszelkie konsekwencje realizacji projektu, co jest podejściem bardzo dalekosiężnym.
Wstrzymanie egzekucji jest trwałe, gdyż wygasa dopiero po wydaniu przez sąd postanowienia uwzględniającego skargę lub uprawomocnieniu się postanowienia oddalającego skargę, a więc dopiero po rozpoznaniu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei może trwać nawet kilka lat, co oznacza, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej może obowiązywać tak długo.
Z perspektywy inwestora należy pamiętać, że sąd może w każdej chwili zmienić lub uchylić takie decyzje, jeśli zmienią się okoliczności. Inwestorzy powinni skorzystać z tej możliwości, mając jednak na uwadze, że prawdopodobnie trudno będzie określić okoliczności uzasadniające modyfikację takiej decyzji.
Pozytywną cechą dla inwestorów jest wprowadzenie środków mających na celu zapobieżenie zbyt długiemu prowadzeniu postępowań. Wniosek o wstrzymanie egzekucji musi zostać rozpatrzony w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia do sądu. Jeżeli sąd postanowi przyznać pobyt, sąd powinien orzec w przedmiocie skargi w terminie trzech miesięcy od daty wydania pobytu. Z kolei w przypadku wniesienia odwołania od decyzji o wstrzymaniu egzekucji Naczelny Sąd Administracyjny ma dwa miesiące na rozpatrzenie odwołania.
***
Nowelizacja przepisów o decyzjach środowiskowych niewątpliwie utrudni realizację przedsięwzięć deweloperskich. O ile istnieją przesłanki, by sądzić, że trudno będzie uzyskać wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej z rygorem natychmiastowej wykonalności, o tyle przeciwnikom przedsięwzięcia znacznie łatwiej będzie uzyskać wstrzymanie wykonania takiej decyzji z sądu administracyjnego.
Nowe przepisy wchodzą w życie 14 dni po opublikowaniu nowelizacji w Dzienniku Ustaw. Przepisy przejściowe przewidują możliwość zastosowania nowych rozwiązań w toczącym się postępowaniu.
O nowelizacji z punktu widzenia organizacji ekologicznych piszemy w artykule „Nowe uprawnienia organizacji ekologicznych: czy przyniosą korzyści środowisku?”
dr Dominik Wałkowski, adwokat , praktyka ochrony środowiska, Wardyński i Wspólnicy codozasady.pl
